6月17日上午，武漢市洪山區(qū)城管局舉行媒體通氣會。武漢市洪山區(qū)城管局現(xiàn)場公布了城管隊員練攤的日記。日記中闡述了他擺攤的動機，是為“換位思考”，改善管理。日記中還記錄了不少他做小販時的所見所聞。林先攝 圖片來源：CFP視覺中國

6月12日晚，山西太原街頭，城管執(zhí)法隊員集體站在一處露天燒烤旁，以相對平和的執(zhí)法方式執(zhí)法，使違規(guī)占道經(jīng)營商販生意慘淡。中新社發(fā)韋亮 攝

近日，延安城管暴踩商戶、武漢城管進行“體驗式執(zhí)法”的消息，讓“城管應(yīng)該如何管”再度成為輿論焦點話題。面對社會中的負(fù)面形象和自身的執(zhí)法困局，試點、運行十余年的中國城管制度，如今該怎樣兼顧城市的“面子”與“里子”值得思考。

暴踩商戶、臥底體驗 “城管尷尬”再引關(guān)注

從廣州城管協(xié)管員遭小販圍毆，到延安城管暴踩商戶，再到武漢城管“臥底練攤，換位思考”。近期，一連串的“城管新聞”，讓人們的視線再一次聚焦城市街頭巷尾中，城管與小販的矛盾。

為什么城管的社會形象常常與“暴力”、“蠻橫”相聯(lián)系？城管的在輿論印象中的尷尬處境源自哪里？在武漢城管自稱以“體驗式執(zhí)法”來完善管理之際，厘清城管的職能定位和執(zhí)法權(quán)責(zé)，似乎更有助于探索城管所面臨的形象尷尬。

“從法律的角度來看，設(shè)立城管的初衷是為了解決多個政府部門交叉和責(zé)任不清問題。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅接受中新網(wǎng)記者采訪時表示，城管的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法主體的資格，是《行政處罰法》和相對集中處罰權(quán)制度調(diào)整的產(chǎn)物。

1996年通過的《行政處罰法》，為成立一個專門行政機關(guān)行使相對集中行政處罰權(quán)掃清了法律障礙，也成為如今城管制度的法律依據(jù)。1997年，北京開始進行城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點，2002年后，城管制度試點大面積鋪開。

然而，近年來，城管在發(fā)揮綜合執(zhí)法職能的同時，城管自身的社會形象卻每況愈下，輿論對城管的爭議與詬病日益增多。一方面，在街頭商販甚至普通民眾心中，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞，而另一方面，城管員也抱怨，在飽受譴責(zé)之后，市容市貌臟亂差、公共空間被擠占等現(xiàn)象，同樣又會被公眾指責(zé)城管失職。

“任何執(zhí)法過程都有可能出現(xiàn)沖突，但是城管暴力被輿論集中關(guān)注，這涉及到社會心理的大背景。” 王錫鋅說，小攤販往往來自社會底層，當(dāng)城管代表政府對街頭小攤販執(zhí)法時，在公眾心中就成為“官”與“底層民眾”之間利益博弈。

“城管執(zhí)法中出現(xiàn)暴力是個概率性問題，但是社會心理情緒對這種現(xiàn)象無疑起到了放大效應(yīng)。”

自身權(quán)責(zé)不對稱 滋生執(zhí)法“灰色地帶”

其實，觀察近年來各地城管為扶正形象而進行的改革，在武漢城管上演“臥底體驗”之前，諸如“眼神執(zhí)法”、“賣萌執(zhí)法”、“舉牌執(zhí)法”等城管執(zhí)法手段的探索創(chuàng)新已不是新鮮話題。但是，城管“暴力執(zhí)法”與商販“暴力抗法”事件的屢屢發(fā)生，似乎從一個側(cè)面提醒，城管困局似乎還有更深層的原因。

“在行政處罰權(quán)相對集中后，環(huán)保、工商、衛(wèi)生等等，各個部門把那些執(zhí)法難度大，并且不涉及自己核心利益的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移給城管，這讓城管面對的執(zhí)法難度實際存在。”

中國社會科學(xué)院經(jīng)濟與社會建設(shè)研究室主任鐘君接受中新網(wǎng)記者采訪時分析，城管的執(zhí)法困局主要在于自身的權(quán)責(zé)不對稱，需要城管進行管理的職責(zé)很多，但是城管所能依靠的執(zhí)法權(quán)只有行政處罰權(quán)。

“一些城市城管的職責(zé)多達幾百項，給他們這么多的責(zé)任，但是同時只賦予他們很少的權(quán)力，必然導(dǎo)致城管為了完成執(zhí)法任務(wù)，會想盡辦法，甚至不擇手段。這種權(quán)責(zé)之間的不對等，就導(dǎo)致城管在具體的執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法等權(quán)力‘灰色地帶’。”鐘君說。

分析稱，一些地方政府把其他部門管不好的“棘手問題”都交給城管，出現(xiàn)了“城管是個筐，啥都往里裝”的怪現(xiàn)象。而職責(zé)的加重，除了帶來執(zhí)法困局，還帶來了更為明顯的“人手問題”。

在延安城管暴踩商販頭部的事件發(fā)生后，涉事城管系“臨時工”的官方回應(yīng)，就一度讓城管隊伍中的“臨時工現(xiàn)象”備受關(guān)注。

隨著城市化進程加快，城市綜合管理的工作范圍和工作量都在增大，但是限于編制數(shù)量的困境，引入其他社會力量協(xié)助城管工作，因而成為不少城市的通用做法。

“很多地方協(xié)管員數(shù)量甚至超過正式工，正式工往往坐在辦公室，上街執(zhí)法的協(xié)管，他們的執(zhí)法資格、執(zhí)法能力以及法律意識的不足，都容易在執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題。”王錫鋅說。

“城管立法”與政府公共管理思維

分析稱，城管部門承擔(dān)著城市管理中的很多“臟活”“累活”，如果沒有高超的執(zhí)法技巧，本就容易引發(fā)沖突。而城管執(zhí)法權(quán)描述的籠統(tǒng)粗放，城市管理者對城管部門的管理混亂，也造成了城管執(zhí)法過程中越位頻繁，暴力泛濫。

按照國務(wù)院2002年《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》中的要求，相對集中行政處罰權(quán)行使主體不能為政府部門內(nèi)設(shè)或下設(shè)機構(gòu)，應(yīng)為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的獨立行政執(zhí)法部門。但是，在專家看來，目前的城管之“亂”還在它的歸屬問題。

“有的歸屬園林局、有的歸屬市政管委，我們的改革初衷是希望城管行使一個大的城市管理的權(quán)限，但是，目前城管在公眾心中，似乎就是專門針對小攤販的。”鐘君稱，城管應(yīng)該從某個掛靠部門中獨立出來，直接歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，行使“大城管”的權(quán)力。

在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，中國至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執(zhí)法的獨立法規(guī)。到底城管該管什么，目前，在國家層面還沒有一個統(tǒng)一的機構(gòu)來回答這個問題。

今年3月1日，湖北武漢市開始實行《武漢市城市綜合管理條例》，這是中國首部城市綜合管理地方性法規(guī)。今年全國兩會上，亦有代表委員呼吁“完善城管立法”。

“城管執(zhí)法權(quán)行使的基本程序是什么，執(zhí)法行為如何規(guī)范，以及執(zhí)法權(quán)濫用甚至暴力執(zhí)法發(fā)生后的責(zé)任追究，這些都需要從法律上進行明確和約束。”王錫鋅表示，在城市綜合管理領(lǐng)域設(shè)立一部法律，有可行性，也有必要性。

專家認(rèn)為，城管工作的改革需要長遠的制度建設(shè)，但是目前來看，城管的“形象建設(shè)”取決于政府在城市管理和公共服務(wù)實踐中的思維。

鐘君表示，小攤販也是城市多樣性的組成部分，他們的存在發(fā)展和城市市容市貌的改善并不存在必然沖突，小攤販的管理考驗著城市管理者的智慧。“城市管理中只‘堵’不‘疏’，見到小攤販就一律取締，這是公共管理中的‘懶人思維’，城市的‘面子’要注意，百姓的生活，特別是弱勢群體謀生的‘里子’也重要。攤販管理一定要做到疏堵結(jié)合，兼顧各方利益。”（記者 闞楓）